[摘要] 浙江省宁波市 一号线二期工程因一家拆迁户拒迁而停工，北仑区检察院对此提起公益诉讼，但因法院一纸“告知书”而流产。此案争议甚大，涉及多个法律问题，折射出国内公益诉讼困局。
引起广泛争议
在接到检察院的起诉书后，北仑区法院并没有表示受理或不受理，而是在5月13日给检察院发了一份告知书。
在告知书中，北仑区法院称，由于公益诉讼涉及社会公共利益，属区域内有重大影响的案件，依据高法院关于适用民事诉讼法的解释第285条规定，公益诉讼案件由侵权行为地或者被告住所地中级法院管辖，故本院对此案没有管辖权，应向有管辖权的中级法院起诉。
北仑区法院负责人告诉民主与法制社记者，此案就是一个管辖权的问题，不存在其他问题。
尽管此案被流产了，但由于此案所涉敏感的“拆迁”以及牵扯到多个法律问题，惊动了上级司法机关，并引起广泛的争议。
争议的焦点之一是公益诉讼的管辖权问题，多名业内人士认为，基层法院依据高法的司法解释审办案件没有问题。华东政法大学教授卢勤忠认为，高法是国内高的司法机关，有权对法律规定不明确的条款作出解释。
但在李钟看来，民诉法并没有规定公益诉讼的管辖权，由高法单方面对民事诉讼法做出司法解释不够严谨，与民诉法相冲突。这应由人大作立法解释。从实践来看，大量的侵害社会公共利益的行为发生在基层，公益诉讼管辖权的上移，并不利于社会公共利益的保护和矛盾纠纷的化解。
针对此案的管辖权，究竟是由北仑区检察院直接向宁波市中级法院起诉，还是由宁波市检察院起诉也存有争议。国家 学院法学院教授杨伟东认为，这涉及未来公益诉讼如何启动、如何运转的问题，传统的规则是对等关系，像刑事案件的起诉，但对于公益诉讼这样的民事案件，由基层检察院直接向中院起诉，这可以探索，从中研究出适合公益诉讼特点和规律的规则安排。
如果仅仅是管辖权问题，似乎救济通道未堵死，但民主与法制社记者从多方渠道获悉，此案已没有“起死回生”的机会。
在杨伟东教授看来，北仑检察院的探索符合司法改革的发展趋势，近日中共 全面深化改革领导小组通过《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，要尝试由检察机关提出公益诉讼，就是要借助像北仑这样的个案来探索和试点，司法机关确实要转变观念。法院若不受理，要有充分的理由，管辖权不是实质上的障碍，有管辖权的法院面临的就不是入口、门槛问题，而是法院要不要介入这样的案件。
争议的焦点之二是此案是否适用民诉法第55条。有观点认为，民事诉讼法以列举的方式将民事公益诉讼限定为环境污染、侵害众多消费者权益两类案件，应严格限定范围，其他不在其内，不能提起公益诉讼。
卢勤忠教授支持北仑区检察院的意见，认为条款中的“等”字并不限定所列举的两类案件，只要与损害社会公共利益的行为有关都可以提起公益诉讼。
但是，该条款所指法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼，并没有明确有检察机关。
高法院于今年1月5日实施的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第11条规定，检察机关、负有环境保护监督管理职责的部门及其他机关、社会组织、企业事业单位依据民事诉讼法第15条的规定，可以通过提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式支持社会组织依法提起环境民事公益诉讼。
“该解释也没有明确检察机关可以直接提起公益诉讼。”卢勤忠表示，但是，检察机关是国家法律监督机关，对民事、 诉讼进行法律监督，是有法律依据的。
检察院在公益诉讼中如何定位？
“其实，法院是不想让检察机关介入，因为后者带有监督职能，这也就是前些年检察机关提起公益诉讼探索被叫停的原因。这次 司法改革重提并支持检察机关提起公益诉讼，说明以前的探索是有益的。”李钟指出。
不过，卢勤忠觉得， 文件精神是政策性的指导，不是法律规定，探索就会有风险，就有争议。
事实上，检察机关提起公益诉讼的法律尴尬远不止上述所指。无论是民事诉讼法、 诉讼法，还是环保法，都没有明确检察机关的公益诉讼主体资格。也就是说，在现有的法律框架下，法院可以依法关闭检察机关提起公益诉讼的大门。
在杨伟东看来，未来公益诉讼范围应当有多大？检察院在这样的架构中起什么作用？这是在试点中要解决的问题关键。这涉及检察院在公益诉讼中的定位问题。检察院适合提起哪类主体？是冲在前面，还是作为一个后的机制，这关乎公益诉讼的实际运转。还有进入诉讼过程中，法院如何审？有多大的权限？都需要探索和研究。
李钟表示，北仑区检察院司法实践的探索方向，一是依据国家法律，二是根据形势政策，所谓形势政策指的是国家的大政方针，发展方向。在司法改革中，现行的法律法规是滞后的，但是形势刻不容缓，需要这样去做。法律没有禁止的，可以去探索。北仑区检察院从来没有停止过这样的探索，从行贿黑名单制度到附条件不起诉制度、量刑建议制度，都是在争议中探索，终被写入法律。要改革、要探索，就不要怕争议，不要怕风险。
由于此案的“流产”，北仑区拆迁办已通过向北仑区 申请裁决的途径来依法拆迁。“如果胡家不服裁决起诉，用足 法定的程序，那么至少要用一年时间。 通车就要延期。”北仑区拆迁办负责人苦恼地说。
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