[摘要] 国土部日前表示,计划从各省国土资源系统抽调力量,在国庆节前对卫星遥感影像中发现有土地违法使用问题的16个省份进行实地督查。
国土部日前表示,计划从各省国土资源系统抽调力量,在国庆节前对卫星遥感影像中发现有土地违法使用问题的16个省份进行实地督查。回顾历史,土地督察可谓步步趋严,但这一领域的违法违纪现象却仍呈愈演愈烈之势。除了土地本身的“利益诱惑过大”,以及“问责力度过小”外,还存在一个针对上级问责的“地方保护”问题:很多土地方面的违规,被认为是为了促进地方发展而不得不作出的牺牲。一些地方认为土地违法是“为公家犯错误”,追究和处理也并不十分严格。
尽管对于土地问题国家已经设置了数道高压线,但顶风作案的现象依然屡禁不止。
国土资源部新近公布的2012年上半年土地违法查处情况显示,半年内共发生2.9万件土地违法行为,涉及土地17.7万亩,耕地6.5万亩,且新的违法用地面积逐月上升。更加令人担忧的是,在稳增长压力下,各地大批项目亟待上马,下半年遏制违法形势严峻。
对此,记者采访了业内人士和专家,对土地违法案件多发的原因进行了剖析。
发展经济与用地指标的矛盾
据国土资源部执法局公布,当前潜在违法违规用地风险没有完全解决,违规建高尔夫球场、开发区擅自扩建等有所抬头。尤其是中西部地区违法用地出现总量扩大、比重上升的态势。仅今年一季度,政府违规比例在西部上升了47.6%。
记者前不久在中部某省份采访时看到,当地著名的湖泊被黄土大片填埋,即将修建高尔夫球场。
尽管国土资源部三令五申,要重点打击违规建设高尔夫球场的行为,但从事这一地块开发的房地产公司相关负责人却公开表示,填湖是经过规划部门批准的,同时出示了盖有当地经济技术开发区规划建设局公章的规划文本。
对此,当地政府官员回应称,包括规划文本在内的种种违规行为均属于“企业行为”。
但是开发商却一再表示,“我们与政府之间是一种合作关系”。
一方急于撇清关系,一方却一再“肯定”,违法用地背后是否真有玄机?
据当地知情人士向记者透露,开发商所称的盖有“ⅹⅹ经济技术开发区规划建设局”公章的规划文本,完全是“个别人”私下的“行为”。因为,开发商就此事已经对政府内部进行了“公关”,做了一系列“相关人”的工作。
另据不愿透露姓名的开发区内部工作人员介绍,此事从头至尾,由政府内部少数人拍板,其他所有的规定流程以及所谓的专家委员会、规划委员会成员都不知道此事,也没有召开过任何“形式”上的“集体研究”事宜。
据近年来的统计可以发现,基本上每一次土地问责风暴的“板子”都打在了地方政府上。
“土地违法案件多发的主要原因在于,地方领导要发展经济,用地又有指标和规定,地方国土部门又顶不过党政‘一把手’,所以有时候会出现‘打擦边球’的事情。”北京大学房地产法研究中心主任楼建波对记者说。
此外,在频频被曝光的土地违法案件中还出现了一种十分奇怪的认识,一些地方认为土地违法是“为公家犯错误”,追究和处理也并不十分严格。
新近被曝光的湖北某市是一个土地违法“重灾区”,因违法用地长期居高不下,被国土部门多次点名。但是该地官员换了一茬又一茬,却没有几个受牵连。有的异地为官,有的换个部门,而其主要领导的工作业绩还常常受到称赞。
“‘为公家犯错误’,这是官话。对于国家来说,划定耕地‘红线’,进行用地审批指标控制,是十分有必要的。不能这么说,地方这个项目,能证明是个好项目,那就不查处,如果是坏的项目,就查处,这样说是没有道理的。哪怕是一个特别好的项目,但是用地上是违规违法的,也需要承担这方面的法律责任。”楼建波说。
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利益驱使违法用地成本低
毫无疑问,附着在土地上的,是巨大的利益。
“违法用地都是利益驱使,私自把农地、耕地改为建设用地,这种违法用地占的比例应该是的,因为这种带来的效益应该是的,所以很多地方政府或者有些原来的土地使用者受利益驱动,会去做一些违法用地的事。”中国人民大学土地管理博士、土地评估师张远索对记者说。
近日,国家土地督察广州局透露,截至4月底,完成了对广东、广西、海南17个城市的土地例行督察,覆盖了督察区域内所有省会城市和重点区域城市,共计追缴土地出让收入30.6372亿元。
“已经公布的土地违法事例可以说只是冰山一角,现在地方政府违规占地,或者将耕地变为建设用地,或者是土地闲置的现象很多。”张远索说,地方政府屡屡出现土地违法行为,最主要的驱动力还是利益。“毫不客气地讲,很多地方政府热衷搞建设,其实不排除有些地方与个人利益有挂钩,所以他们动力十足。”
在国土资源部已经通报的案例中,四川省某市政府违法违规极具典型意义:
2008年至2009年间,当地市政府先后4次以政府常务会议的形式,决定将三岔湖周边20宗共6204.47亩土地出让用于旅游、商住开发,其中集体土地4659.91亩(耕地1498.62亩)。2009年4月至2010年1月,20家公司先后通过拍卖方式竞得上述集体土地,土地出让价款总额7.48亿元(已缴纳5.27亿元)。此外,2008年至2009年间,当地市政府还以政府常务会议纪要的形式,同意将10宗集体土地和国有未利用地划拨、出让用于学校、工业和房地产项目建设,总面积1081.35亩,其中耕地621.34亩。
对于土地违法频发背后的利益驱动,记者又采访了一位曾参与过国土资源部驻地方调研组的一位研究人员,他认为,“土地级差诱惑太大,地方政府的选择不言而喻”。
“违法用地成本低也是一大主因。就我所调研的地区而言,一般建设项目占用耕地,各种税费每亩要达到3万元以上,如果再办理征收、供地手续,即使按出让限价,每亩也要6万多元。也就是说,一亩地总成本超过10万元。这对一般村集体、村民和处在起步期的民营企业而言,是一笔不小的数字。”这位研究人员说,而且通过正常渠道报批不仅等待时间长,还不一定获得批准。
“相较而言,违法占地‘方便快捷’。即使被发现,也很难被依法查处,以往有些违法用地成为既成事实后,国土部门要追着调规划、补手续。”这位研究人员说。
一些地方政府甚至已将土地当做“招商”的砝码。
“招商靠送地,激励企业多占多得。”国土资源部耕地保护司司长严之尧说,为了多占地,投资额“注水”现象很普遍。许多地方都有1亿元以上项目可以单独供地的规定,有的企业投资仅有1000万元,却夸大到1个亿。
而土地违法案件频频出现,其危害也是不言而喻。
楼建波认为,违法违规使用的土地很多是征收方面有问题,比如补偿款不给足,或者先用后征,这些都是侵害人民群众切身利益的行为,对整个社会安定和和谐社会的建设也存在负面影响。
“如果任凭现在的土地违法现象发展而不加控制的话,那么结果肯定是在短时间内大量的耕地被占用,尤其是地方城市,县城,城市规模会急速扩张,大量农田会被占。占用农地最主要的原因并不是说这地方多缺房子,事实上就是进行一种大跃进式的修建。城市里建成房子以后大量空置,但是大量的农地又被占用征用了,耕地土地保有量目标实现不了,这就对有限的土地资源造成极大的伤害,后患无穷。”张远索说。
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制止土地违法尚需多管齐下
面对着愈演愈烈的土地违法现象,国土部门也是连出“狠招”。
9月18日,国土资源部从各省国土资源系统抽调力量,计划在国庆节前组织对16个省份2011年度土地卫片执法检查中卫星遥感影像发现的有问题的建设用地图斑进行实地督查,督促、指导整改查处工作。
据了解,今年组织的2011年度土地卫片执法检查,直接使用土地变更调查成果,只对土地变更调查中已经确认为新增建设用地中的疑似违法用地进行整改查处,没有将未被确认为新增建设的图斑纳入检查范围。但是,各地在上报土地变更调查成果后,国土资源部又通过卫星遥感影像发现了几十万亩建设用地图斑,图斑所在地没有合理解释,又不作为年度新增建设用地计入变更数据。为此,从7月份开始,国土资源部部署了自查自纠,并与各地面对面衔接沟通,但仍然有大量图斑缺乏合理解释。
但是面临着复杂经济形势的重压,一些地方国土部门确实感到有苦难言。
“我们也有难处啊。就拿农村建设用地来说,需求在增长,但用地计划指标却难以惠及。目前下达各地的指标基本上用于保障重点项目和‘书记、市长项目’,其他如中小企业和广大农村用地特别是宅基地需求基本无法满足。一般来讲,计划指标经省市层层扣减后,到县级每年可支配的指标仅有200亩到300亩左右,且都投在县级政府需要保证的重要项目上,实际落到农村的很少。”一名地方国土管理部门的负责人坦言,国土资源部出台政策,规定地方要拿出5%的用地指标用于农村宅基地建设,尽管5%的比例本来就不大,但在很多地方仍得不到落实,“因此,面对违法用地,国土资源管理部门无法‘硬气’地查处”。
对此,楼建波建议,地方在制定经济社会发展计划、立项的时候,应该考虑土地因素。此外,是否可以考虑让国土部门拥有一票否决的权力,如果违反了用地的计划,那政府的经济社会发展的规划就应该去调整。总体而言,应该有限考虑土地的因素,而不是等计划出来以后用地情况才跟着调整。此外,在土地违法的查处方面要严厉一点,不能法不责众,不能给人有一种“反正那么多人都这么做,查出来也不会怎么样”的感觉,这样就很不利于抑制违法违规用地行为。
“现在查违法用地还是很严的,而且也很好查,拿卫星图一对比,就知道了,但是在个人承担责任方面就有一个问题,因为他说不是为了自己,是‘为公家犯错’,所以处理起来确实存在困难。目前我国的现实情况是,虽然已经形成了以土地管理法和房地产管理法为核心的法律体系,但土地法却存在着漏洞。现有的法律法规对使用土地是有一些明确的规定的,但是除了规定征收拆迁违法违规外,其他的规定还不是很明确。”楼建波说,“土地问题涉及到方方面面,因此,在设计法律的时候要全面考虑,板子没法打到一个人的头上,因为这样的事情也不可能是一个人干出来的。”
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